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27 Octubre, 2008
| Jorge Hintze (*) director de TOP
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“La democracia no es una cuestión de tecnología”
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| Es un especialista en cuestiones institucionales y entre sus focos el Estado y la transparencia figuran en primera línea. En su entrevista con PuntoGov dijo que Internet facilita el acceso a la información pero que la democracia no es un problema tecnológico sino de decisión política. El poder entre su capacidad de hacer y su tendencia a obstaculizar. |
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-Se suele asociar gobierno electrónico con transparencia en el Estado. ¿Cuáles son los fundamentos de esta relación?
-La mera exposición pública de la información. En Internet muchos pueden ver fácilmente lo que se informa y, cada vez más, otros pueden darse cuenta de lo que se oculta. No es poca cosa, a decir verdad. Nunca antes había ocurrido en toda la historia de de la humanidad una cosa semejante. Todavía es demasiado pronto para comprender cabalmente las consecuencias que esto tendrá.
-Términos como e-democracia o democracia electrónica abundaron en los últimos años ante la utilización, sobre todo de Internet, en la administración pública. ¿Se avanzó realmente en esta dirección?
-No parece que la democracia sea una cuestión de tecnología sino de reglas de juego del poder. Las TIC aplicadas desde la prestación de servicios e información a la ciudadanía hasta el voto electrónico, no son una cuestión de democracia sino de gestión de procesos y de transparencia. Pero una cosa es transparencia y otra democracia. Desde luego, a menos transparencia, más difícil la democracia y viceversa, pero son cuestiones de ámbitos diferentes.
-¿Cómo hacer, entonces, para que el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en el sector público sea una herramienta para la transparencia en el Estado y no una forma más de potenciar las burocracias instaladas?
-Las organizaciones de todo el mundo parecen apuntar al diseño de buenos procesos horizontales para que la información fluya por sistemas comunes e interconectados. Hay dos maneras de incorporar tecnología en el Estado. La primera consiste en poner buenas herramientas tecnológicas atractivas al alcance de la mano y dejar que los interesados se vayan apropiando de ellas. Es una estrategia del tipo laissez faire. Una segunda manera es diseñar o rediseñar los procesos de gestión y usar las tecnologías como sistema nervioso y memoria de ellos. Estas opuestas maneras coexisten. La primera no es necesariamente mala. Sin ir más lejos es el modo en que las nuevas tecnologías se difundieron explosivamente en todo el mundo en apenas una década. Pero las burocracias estatales tienen una tendencia muy fuerte a la insularidad, al levantamiento de fronteras burocráticas entre las diferentes áreas de las instituciones, a las que en la jerga pública se suele aludir con el término “quintas”. La insularidad obstaculiza el funcionamiento burocrático por la opacidad -la información circula dentro de las “islas burocráticas” pero poco y mal entre ellas- y porque, como consecuencia, en ellas se tiende a acumular una clase de poder no asociado a la capacidad de decidir sino a la de obstaculizar a los demás.
-¿Qué pasa cuando cada isla, por su lado, incorpora tecnologías más modernas y eficientes de información y comunicación que las restantes?
-Tienen más poder relativo porque disponen de más información, pero ningún incentivo adicional para hacerla transparente. Se ha hecho más eficiente lo incorrecto, si es que aceptamos calificar así a la acumulación de poder burocrático en quintas o feudos. Los espectaculares logros de las últimas cuatro décadas en materia de gestión parecen basarse en el camino opuesto, el diseño de procesos “inter isleños” soportados informáticamente. Los procesos permean quintas, islas y feudos pues los atraviesan horizontalmente. Por ejemplo, los procesos de un hospital medianamente moderno comienzan con la admisión del paciente y a partir de allí uno puede rastrear su recorrido por guardias, quirófanos y salas de recuperación hasta que retorna a su casa. Todos los que tienen algo que hacer con el paciente entran y salen de este recorrido través de múltiples pantallas de computadores repartidas por todo el hospital y, aunque no hablen personalmente entre sí, están realmente interactuando todos con todos. El proceso es la regla de juego y las tecnologías el sistema nervioso por el que las informaciones fluyen y se memorizan. Esta modalidad, si el proceso está bien diseñado, es hacer más eficiente lo correcto y rompe la insularidad sin que corra demasiada sangre porque la transparencia es justamente la condición técnica de base de los procesos. Finalmente, cuando las cosas no andan bien, se sabe qué es lo que hay que hacer: mejorar los procesos.
-¿Cómo se articula toda la cuestión de la modernización del Estado a partir del uso de TIC con la política y el poder?
-Creo que se articula poco y lentamente, pero de modo irreversible. Hay un razonamiento sobre la relación entre el poder y las TIC que puede resumirse de la siguiente manera: primero, las nuevas tecnologías de información y comunicación hacen que el acceso a la información sea cada vez más barato para todos; segundo, la población es cada vez más alfabetizada e instruida, (incluyendo el sentido informático). Como resultado de estas dos realidades, el costo de saber tiende a ser cada vez menor y, por consecuencia, cada vez mayor el de ocultar. Los que más incentivos tienen para ocultar son quienes tienen más poder, a fin de mantenerlo y acrecentarlo. Los que tienen menos poder son los que más necesitan acceder a informaciones para mitigar en lo posible las obvias desventajas que siempre acarrea ser el más débil. Este fenómeno, llamado asimetría de información, describe bastante bien, entre otras, la relación entre el Estado y la ciudadanía. Hay una gran asimetría entre el Estado y el ciudadano raso, pero tiende a disminuir lenta e irreversiblemente, entre otras razones, gracias a las TIC y la educación. La relación Estado-ciudadanía parece avanzar hacia la transparencia y no parece haber poder alguno capaz de revertir esta tendencia en el largo plazo. Hasta ahora, al menos, no lo ha logrado nunca en toda la historia de la humanidad.
-¿Qué mecanismos pueden aumentar lo que se ha dado en llamar "accountability" cuya traducción sería la responsabilidad o la rendición de cuentas? ¿Se aplica este concepto o es una utopía?
-Esta es una cuestión abierta, especialmente en el ámbito de la gestión pública. También resulta ilustrativo considerarla desde la relación entre información y poder, aunque ahora en el plano de la gestión en el interior de las organizaciones públicas. La accountability, cuya traducción al español es a mi criterio responsabilización, presupone necesariamente un par de personajes: el exigidor de cuentas y el rendidor de cuentas. Al exigidor, aunque tiene necesariamente una cuota de poder o autoridad, le resulta difícil enterarse si las cosas se están haciendo bien y hasta, incluso, darse cabalmente cuenta si son adecuadas cuando están terminadas. Esto significa riesgo. El rendidor de cuentas, en cambio, sabe lo que está haciendo y cómo. Además, cuando las cosas están a medio hacer, es el que mejor conoce la probabilidad de que se completen exitosamente. La mayor responsabilización se logra cuando la contrapartida del riesgo del exigidor de cuentas es el compromiso y la transparencia del rendidor. Esta regla es bastante general y se aplica, por ejemplo, a la ciudadanía como exigidora de cuentas frente al gobierno como rendidor -al menos, teóricamente. También a las relaciones jefe subordinado en la gestión o las relaciones cliente proveedor en el mercado.
-Pero, ¿funcionan así las cosas en la práctica?
-Se trata de una dinámica que podría representarse mediante una comparación con ciertas balanzas antiguas que, en lugar de dos platillos, tenían tres. La responsabilización parece inviable cuando estos tres platillos no mantienen un determinado equilibrio en sus contenidos. El primer platillo tiene que ver con los intereses de las partes (y su capacidad de hacerlos valer), el segundo con el respeto a los valores y el tercero con el flujo de informaciones. Desde el punto de vista de los intereses de las partes, cuando actuamos como exigidores de cuentas nos conviene correr el menor riesgo posible pero, cuando nos toca el papel de rendidores, asumir el menor compromiso que podamos. Desde el punto de vista del platillo de los valores, en cambio, el compromiso sí puede ser determinante de la responsabilización. Todos los días interactuamos con gente que cumple cabalmente su palabra (aun cuando pueda salir perdiendo si los demás no hacen lo propio). El flujo de información es el tercer platillo de la balanza que completa el equilibrio. Cuando las cosas, en lugar de opacidad, ocurren en condiciones de transparencia –como las que, cada vez más, generan las TIC- las reglas favorecen el juego limpio. Imagine este último caso con el ejemplo del cajero de banco que al que le faltara dinero de la caja: puede tener tanto interés en ocultar la pérdida como su jefe en descubrirla. Pero el rol del tercer platillo se expresa en el hecho de que un banco funciona como si hubiera un dios que todo lo ve, pues todo lo que se hace ocurre a través de sistemas de información transparentes. De manera que el cajero no tiene incentivos para ocultar la pérdida ni el jefe motivos para presuponer un delito. La conclusión no es novedosa, por cierto: se dice que las cuentas claras conservan la amistad. Me parece que la responsabilización se logra mejor en una suerte de bastante delicado punto de equilibro entre incentivos no perversos, valores asumidos y transparencia de las transacciones. Y, también, que basta que uno cualquiera de estos tres platillos de la balanza se desequilibre un poco para que la responsabilización sea inviable. Las TIC, como ve, juegan un papel esencial en todo esto, pero de ninguna manera es el único.
-¿Qué otros obstáculos encuentra?
-Aunque no sea muy novedoso decirlo, los obstáculos se refieren al poder. Los que lo tienen, lo ejercen en función de su conveniencia y tal conveniencia no es sólo conservarlo sino también acrecentarlo. No hace falta recurrir a Maquiavelo o a Nietzche para decir esto, basta con leer en los diarios las noticias sobre las finanzas, el medio ambiente, las contiendas electorales o la política doméstica de cualquier país. En la responsabilización entre actores en el plano micro hablábamos de una balanza con tres platillos, el poder de actuar de acuerdo a los propios intereses, los valores y la transparencia. En el plano macro, en cambio, los valores se expresan como gobernanza y la información como empoderamiento de los más débiles. Pero el platillo del poder es, con mucho, el más pesado y desequilibra más los restantes. El mejor mecanismo conocido hasta ahora para contrarrestar, aunque sea un poco, tal desequilibrio, parece ser el de las crecientes mallas de compromisos entre estados nacionales democráticos. Es verdad que este juego se da también entre poderosos y débiles. Pero los compromisos se globalizan cada vez más y los costos de la prepotencia, aun considerando las recientes guerras en Oriente, son hoy bastante mayores que hace uno o dos siglos atrás, entre otras cosas, gracias a la misma globalización de las TIC. Paradójicamente, pareciera que la democracia tuviera mejor pronóstico que el medio ambiente.
(*) Director de TOP, Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública (www.top.org.ar), experto institucional público, docente de posgrado en diferentes universidades en la Argentina y América latina y autor de numerosas publicaciones sobre gestión pública (jorge.hintze@top.org.ar)
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